تورم قانون

گفتگوی اختصاصی ماهنامه صدای مردم با مهندس اسماعیل رئیسی؛

فرهاد حسینی، هادی مسعودی/ هر چند نقد عملکرد نمایندگان مجلس از جمله مسائلی است که ناقص و ضعیف، موضوع قابل تأمل گروه ها و افراد مختلفی قرار گرفته است؛ اما آنچه که مورد غفلت نخبگان و دلسوزان واقع شده است، مسئله ناکارآمدی نهاد و ساختار مجلس است؛ موضوعی که اگر دقیق مورد بررسی قرار گیرد می تواند بسیاری از خلل و فرج های مجلس را پوشانده و افقی جدید جهت حل مشکلات مردم و جامعه باز نماید.

برای پاسخ به سوالاتمان سراغ کسی رفتیم که نظرات اجتماعیِ او در نوع خود کم نظیر بوده و داشتن ویژگی عملگرایی و در عین حال نظریه پردازی توأمان با هم، از ویژگی های بارز ایشان است. مهندس اسمائیل رئیسی کارشناس ارشد مدیریت اجرایی و مترجم کتاب گرانبهای «بهای نابرابری» است. نظرات دقیق و نگاه های متفاوت ایشان رشک برانگیز است؛ در ادامه مصاحبه صدای مردم با ایشان را خواهید خواند:

صدای مردم: اگر بخواهید به دور از نقد عملکرد مجلس در دوره های گذشته، نهاد و سازوکار مجلس را مورد نقد و بررسی قرار دهید، به چه مسائلی اشاره می کنید؟

موضوع مهمی که لازم است مورد توجه قرار گیرد بحث کارشناسی قوانین است. بخش قابل توجهی از مصوبات مجلس که مهمترین آنها را نیز شامل می شود لوایحی است که توسط دولت به مجلس پیشنهاد می گردد. معمولاً قاعده این است که در صورت بروز اختلال، ضعف یا عدم تعیین تکلیف در یک حوزه، دستگاه های اجرائی که عملا خط مقدم برخورد با مشکلات و نارسائی های مربوطه می باشند مسئله را به سطوح  بالا انعکاس می دهند. انتقال پلکانی این مشکلات از قاعده هرم به رأس، باعث می شود دولت نسبت به موضوع عکس العمل نشان دهد و این عکس العمل در قالب لایحه به مجلس تقدیم می شود. البته هیچکس نمی تواند ادعا کند که لوایح خالی از اشکال اند، ولی موضوع این است که معمولاً لوایح، نتیجه ساعت ها فعالیت کارشناسانه دولت است که توسط ده ها یا صدها متخصص طی زمانی نسبتا طولانی تهیه می شود( و البته همواره با اشکالات بسیاری نیز روبروست) اما نکته اینجاست که همین کارشناسی نیم بند، توسط 290 نفر نمایندگان محترم مجلس مورد قضاوت قرار می گیرد.

 نمایندگانی که در بهترین شرایط تعداد نخبگان آنان در حوزه مورد بحث به تعداد انگشتان یک دست نیز نمی رسد. حال چنانچه این تعداد انگشت شمار بخواهند کار تیمی ده ها یا صدها نفری کارشناسان دولت را اصلاح کنند، نتیجه چه خواهد شد؟ اضافه کنید اینکه در غالب موارد بقیه نمایندگان که در حوزه مورد بحث، تخصصی ندارند بدون مطالعه وارد جلسه شده و در همان زمان مذاکره و اخذ رأی است که اصولاً از دستور کار اطلاع می یابند؟ بنابراین در شرایطی که نه تنها تخصصی در بحث ندارند بلکه فرصتی نیز برای مطالعه قبلی در خصوص لایحه مورد نظر نداشته اند، در این صورت تنها راهی که می ماند الگوبرداری است. نمایندگان عموما در حوزه ای که تخصص آنان نیست، به دلایل متعددی که در ادامه گفته خواهد شد، با نگاه به سایر همکاران( نمایندگانی که در موضوع مورد بحث احتمالا تجربه یا تخصصی دارند) رأی می دهند. بنابراین در عمل هیچ گاه عموم نمایندگان مشارکت واقعی در قانون گذاری ندارند. از سوی دیگر تراکم کار مجلس اجازه بحث مبسوط را نمی دهد، وقتی که همواره ده ها یا صدها لایحه و طرح در نوبت بررسی قرار دارند، مجلس همواره خود را در تنگنای زمانی احساس می کند. در چنین شرایطی آنچه نتیجه می شود این است که قانون مصوب مجلس از نظر توان حل مشکلات کشور نه تنها از لوایح دولت قوی تر نیست بلکه ضعیف تر نیز هست.

صدای مردم: از نظر شما شاخص بررسی کارآمدی مصوبات مجلس چه مسئله و یا مسائلی است؟

از موضوعات بسیار مهمی که باید مورد توجه قرار گیرد میزان مشارکت نمایندگان در فعالیت های قانون گذاری است. اگر این میزان را به عنوان شاخصی برای ارزیابی فعالیت نمایندگان تلقی کنیم به جز یک مورد استثنائی یعنی نماینده محترم ارومیه که تقریبا در تمام موارد اظهار نظر می کند، و 10 تا 15 نماینده که عمدتاً درموارد سیاسی اظهار نظر می کنند، حدود 20 تا 30 نماینده در امر قانون گذاری در مجلس فعال هستند. به استثنای موارد گفته شده مشارکت بقیه نمایندگان که حدود 200 نفر خواهند بود در حوزه قانون گذاری که از مهمترین وظایف آنان شمرده می شود تنها منحصر به فشردن شستی رای دهی است.

انبوه نمایندگانی که در زمان مباحثات قانون گذاری مشغول مکالمه با تلفن، صحبت با همکاران، مذاکره با معاونین پارلمانی، مطالعه روزنامه و از همه مهمتر رتق و فتق امور مربوط به حوزه انتخابیه خود می باشند به معنای این است که تخصیص وقت نمایندگان محترم با وظایف قانونی آنان هیچ گونه تناسبی ندارد. به عبارت دیگر قانون گذاری که از جمله مهمترین وظایف نمایندگان است در سبد وقت آنها کمترین سهم را داشته و پیگیری مسائل حوزه انتخابیه بخش اصلی اوقات نمایندگان را به خود اختصاص می دهد.

وقتی نمایندگان چنان درگیر مسائل حوزه انتخابیه هستند که هنگام گشودن صندوق کاری خود مانند تخته سیاه آقای ووپی انبوهی از اوراق بیرون می ریزد چه انتظار دیگری می توان داشت. جالب این که این اوراق همان لوایح، طرح ها و پیشنهاداتی است که قرار است همان روز در مجلس مطرح شود، ولی تقریبا هیچ یک از نمایندگان حتی فرصت مطالعه قبلی این اوراق را هم ندارند چه رسد به اینکه در خصوص نقاط ضعف و قوت آن تحقیق و بررسی نموده باشند. بنابراین تنها زمان باقیمانده برای مشارکت در قانون گذاری، به ناچار توجه به مذاکرات در زمان طرح موضوع در صحن علنی مجلس است که آنهم همان گونه که پیشتر آمد صرف مکالمه تلفنی، مذاکرات متفرقه و موارد مشابه می شود. بنابراین از مشارکت در قانون گذاری تنها چیزی که باقی می ماند فشردن شستی رای دهی است که پس از پایان مذاکرات به درخواست ریاست مجلس انجام می شود. آیا به راستی چنین روندی می تواند مشکلات کشور را حداقل در حوزه قانون گذاری رفع کند؟

بی دلیل نیست که علیرغم حجم انبوه قوانین مصوب مجلس، هم چنان جامعه با افزایش مشکلات روبرو است. بخشی از این نارسائی ها مربوط به ناکارآمدی مصوبات است و با روند فعلی این ناکارآمدی نیز طبیعی است. تا زمانی که تصویب قوانین در مجلس چنین سیری را طی می کند وضعیت همین خواهد بود که هست.

 

صدای مردم: برخی در مورد قانونگذاری بر این باورند که صرف وجود قوانین، مشکلات را حل خواهد نمود؛ نظر شما در این مورد چیست؟

به طور کلی کمترتوجه می شود که قانون به خودی خود معجزه نمی کند. چنانچه مذاکرات مجلس در طولانی مدت رصد شود این روند کاملا ملموس است. معمولا روش کار قانون گذاری به این ترتیب است که دولت لوایحی را به مجلس ارائه می دهد، در مجلس نقاط ضعف و قوت لوایح بررسی شده و پیشنهادات اصلاحی  داده می شود، این پیشنهادات خود دارای نقاط ضعفی هستند که گاه مجلس متوجه آن می شود گاهی هم خیر. در نهایت یکی از این دو ( لایحه دولت یا پیشنهاد نمایندگان) رای می آورد. اما نکته اینجاست که رای آوری هیچ یک از این دو باعث حذف نقاط ضعف آن نمی شود. بخشی از حجم انبوه مشکلات  فعلی ناشی از عدم توجه به این نکته است. در واقع آنچه که فردای اجرای قانون دیده می شود نقاط ضعف همین قوانینی خواهد بود که به صحنه عمل آمده است. نکته این جاست که در موارد بسیاری هر دو سمت موضوع ( لایحه دولت یا پیشنهاد نمایندگان) دارای چنان نقاط ضعفی است که چشم پوشی از هر یک، تبعات بسیاری به همراه دارد. در چنین مواردی بدون این که راه حل سومی دنبال شود، یکی از دو مسیر پیش گفته انتخاب خواهد شد که طبیعتا هزینه بسیاری به کشور تحمیل می کند. به مورد زیر که تنها یک نمونه است توجه فرمائید.

در پائیز امسال برای چندمین بار بحث اعطای تابعیت به فرزندان حاصل از ازدواج اتباع خارجی با افراد ایرانی در مجلس مطرح شد. عمده مخاطبین این قانون افرادی هستند که پدر افغانی و مادر ایرانی دارند. بحث در مجلس به درازا کشید و هر دو گروه ( موافقین اعطای تابعیت و مخالفین ) دلایل خود را مطرح نمودند. موافقین بر مواردی تاکید داشتند که مهمترین آن این بود که با اعطای تابعیت، مشکل چند صد هزار نفر فرزندان این خانواده ها حل می شود، ضریب امنیتی کشور بالا میرود، خانواده های بسیاری از نگرانی رهائی می یابند و . . . در مقابل، مخالفین اصرار داشتند که در این صورت، کشور به دروازه ورود اتباع افغانی، پاکستانی و بنگلادشی تبدیل می شود و از این طریق با نفوذ داعش، اتفاقا ضریب امنیتی کشور نه تنها بالا نمی رود که پائین هم می آید و . . . در نهایت طرح تصویب نشد، اما مهم این است که مشکلی هم حل نشد. ناگفته پیداست که این یک بازی دو سر باخت است. یک بار دیگر دلایل هر دو گروه را ملاحظه فرمائید، اگر این قانون تصویب می شد تبعات بحران ساز آن به گونه ای گریبان کشور را می گرفت و اکنون که تصویب نشده است نیز به گونه ای دیگر. به عبارت دیگر تنها می توانیم ادعا کنیم"تصمیم گرفتیم که تصمیم نگیریم! "در موارد بسیاری وضعیت تصویب یا رد لوایح در مجلس بی شباهت به این مورد نیست. تلاش بسیاری انجام می شود تا کاری انجام نشود!

نکته اینجاست که در مورد بخش قابل توجهی از مسائل کشور وضعیت به همین گونه است. خرید تضمینی محصولات کشاورزی و هم زمان صدور مجوز واردات همان کالا، تصویب مناطق آزاد تجاری یا صنعتی که اتفاقا تنش های زیادی را در مجلس به همراه داشته است، لایحه بودجه سالانه کشور به خصوص در بخش طرح های عمرانی، و بسیاری موارد مشابه مصداق این شرایط است. هر یک از دو طیف پیشنهادات، حاوی معضلات مخصوص به خود است. بنابراین با تصویب هر یک از پیشنهادات طرفین، کشور می ماند و مشکلات ناشی از آن. حال تصور کنید این وضعیت برای انبوهی از قوانین، مدام تکرار شود، در این صورت چه وضعیتی پیش خواهد آمد؟ نابسامانی های موجود حاصل چنین قوانینی است.

صدای مردم: ملاک های سنجش فعالیت نمایندگان مجلس را چه موضوعاتی می دانید؟

اصولاً ارزیابی فعالیت نمایندگان با شاخص هائی نظیر تعداد طرح های امضا شده، میزان مشارکت در مباحث مجلس و . . .  سنجیده می شود. البته این شاخص ها کمی اند و در جای خود لازم، ولی زمانی به کار می آیند که به کیفیت مطمئن باشیم. نکته این است که بخش قابل توجهی از فعالیت هائی که در قالب تهیه طرح ها و مباحث مربوطه، به ویژه در حوزه هائی نظیر توسعه، اقتصاد، بانک و امثال آن انجام می شود ترجمان مفاهیم و نظریات غربی است که نه تنها شایستگی خاصی به همراه نمی آورد بلکه برای پدیدآورندگان و طراحان آن باید امتیاز منفی تلقی شود. هستند نمایندگانی که خواسته و برخی ناخواسته به دروازه ورود نظریه های لیبرال –  سرمایه داری بین المللی تبدیل شده اند. برنامه های توسعه کشور از اولین تا پنجمین و هم اکنون نیز که ششمین آن در دستور کار قرار دارد را ملاحظه نمائید. تمام این برنامه ها از فیلتر مجلس عبور کرده اند. با اندکی مسامحه می توان وضعیت موجود کشور را حاصل اجرای این برنامه ها تلقی نمود. برنامه هائی که مستقل از نیات طراحانش دستاوردهائی را به همراه آورد که البته هیچ گاه خوانده نشد ولی به خوبی در جامعه لمس شد.

آنچه امروز به عنوان توسعه نامتوازن، گریبان جامعه را گرفته و به اصلی ترین ویژگی مدل های توسعه کشور تبدیل شده است، حاصل تلاش جریان غربگرائی است که عناصر مجلس نشین آن جز اقتصاد بازار آزاد چیزی نیاموخته اند. در چنین فضائی ارائه هرچه بیشتر لوایح و پیشنهادات، نشانه پیشرفت است یا پسرفت؟ تلاش برای گشودن درب های گمرک به روی واردات، تبدیل مناطق مختلف کشور به ویترین تبعیضات بهت آور، تصویب قوانینی که تضعیف تولید داخلی و بیکاری جوانان کشور را به همراه خواهد داشت آیا می تواند نشانه نماینده ای شایسته باشد؟ البته همه این اقدامات با اسامی خاص و گاه فریبنده ای صورت می گیرد که هیچ نشانی از واقعیت خود به همراه ندارد.

صدای مردم: به نظر شما مشکل امروز مجلس از کجاست؟

بر خلاف آنچه گفته می شود ما نه تنها با کمبود قانون روبرو نیستیم بلکه با تورم قوانین مواجهیم که این روند، مشکلات بسیاری را برای کشور به همراه آورده است. به عنوان نمونه در خصوص مالیات، هم اکنون 720 قانون در حال اجراست. کافی است تصورکنید که این حجم از قوانین تا چه میزان همپوشانی خواهند داشت یعنی برای یک موضوع چند قانون مختلف تولید کرده ایم، بنابر این می توان برای یک فعالیت، چند نوع متفاوت برخورد مالیاتی داشت و این جز ایجاد کانون های فساد و رانت در جامعه معنای دیگری ندارد. در این صورت محاسبه نمائید که فقط در این حوزه، کشور با چه فساد گسترده ای روبروست و آنگاه باز فقط در همین حوزه مالیات، ملاحظه کنید که چه فرار مالیاتی گسترده ای در کشور در جریان است. تنها کافی است حوزه معاملات زمین را در نظر بگیرید که با هدف فرار مالیاتی چه ها که نمی شود. نتیجه اینکه با داشتن 720 قانون مالیاتی یکی از مالیات گریز ترین کشورهای جهان هستیم. فرار مالیاتی در کشور به گونه ای است که کارمندان و حقوق بگیران، پای ثابت و اصلی مالیات کشور هستند و بخش هائی نظیر تجارت و بازار که نبض اقتصاد کشور در آنجا می زند هم چنان در سطح بهت آوری فرار مالیاتی دارند. بالاتر اینکه ظاهرا اراده ای نیز برای ساماندهی مالیات در این بخش ها وجود ندارد به گونه ای که هم اکنون این بخش نصف حقوق بگیران مالیات می پردازد، به علاوه همین مالیات نیز عمدتا از کسبه خرده پائی اخذ می شود که تنها در پی تامین هزینه زندگی خانواده خود هستند و دانه درشت ها با انواع ترفندها هم چنان از تور مالیاتی به راحتی می گریزند. بنابراین تعجبی نخواهد داشت اگر بدانیم طی سال های 81 تا 93 سهم بخش مشاغل از ارزش افزوده کشور 33 درصد ولی افزایش مالیات در این بخش تنها 6 درصد بوده است، مقایسه کنید سهم 33 درصدی افزایش ارزش افزوده با سهم 6 درصدی افزایش مالیات‌.

موضوع مالیات و موارد مهم دیگر، حکایت از این دارد که مشکل، ناکارآمدی است و نه کمبود قوانین. مساله عدم نظارت است. موضوع، رهاسازی قانون به حال خود پس از تصویب است که تا هر چه بر سرش بخواهند بیاورند. موضوع این است که در شرایطی قانون مبارزه با قاچاق تصویب می کنیم که گمرک شهید رجائی به عنوان دروازه اصلی کشور در حالی شاهد ترانزیت روزانه 4000 کانتینر است که تنها یک دستگاه اسکنر دارد. می دانید معنی این چیست؟ هم اکنون نوار جنوبی کشور به بارانداز قاچاقچیان تبدیل شده است و آنان در شرایطی سالانه 25 میلیارد دلار کالای قاچاق وارد کشور می کنند که کل واردات کشور 50 میلیارد دلار برآورد می شود. ورود کالای قاچاق، به میزانی معادل نیمی از واردات رسمی کشور شاید در جهان بی نظیر باشد. موضوع زمانی اهمیت خود را نشان می دهد که بدانیم هر یک میلیارد دلار کالای قاچاق صد هزار نفر را بیکار می کند، به عبارت دیگر اگر تنها نیمی از قاچاق فعلی کنترل شود برای یک سوم بیکاران کشور اشتغال ایجاد خواهد شد.