از بی برنامگی تا ضعف ساختاری

امین اسکوردی/ ناکارآمدی در حوزه  بازار مسکن را نمی توان به تحریم ربط داد...

امروزه اهمیت نقش زمین و مسکن در رسیدگی به معیشت و تأمین حقوق اساسی مردم بسیار قابل توجه است. یکی از مسائل بسیار مهم در این حوزه، نقش حاکمیت در تأمین مسکن مردم و مسائل پیرامون آن است. برای پاسخ به این پرسش سراغ یکی از اساتید صاحب حرف و ایده در این باره رفتیم؛ دکتر خلیل حاجی پور، رئیس سابق دانشکده هنر و معماری دانشگاه شیراز، استادیار گروه شهرسازی دانشکده شهرسازی و جوان ترین رئیس دانشکده در بین دانشکده های دانشگاه شیرازهستند؛ کسی که به ایده پردازی و تدریس صرف راضی نشده و بارها در میادین عملی ظاهر شده و مسئولیت پذیرانه در قبال برخی وقایع رخ داده در شهر واکنش نشان داده و چون بسیاری از اساتید، به رفت و آمد بین خانه و دانشگاه اکتفا نکرده اند. شاید مهم ترین و تاثیرگذارترین نقش آفرینی دکتر حاجی پور در جریان مصوبه شورای شهر شیراز(سال 93) جهت تخریب باغ فرزانه واقع در خیابان زند و ساخت برج های دوقلو 25 طبقه شکل گرفت که به واقع نقش ایشان در توقف و جلوگیری از ضررهای ناشی از این مصوبه به شهر، قابل توجه و ستودنی است. در ادامه گفتگوی صدای مردم با ایشان را خواهید خواند.

صدای مردم: سوال اول ما از شما این است که نقش و جایگاه حاکمیت در حوزه مسکن چیست؟

به طور کلی برای ذکر مقدمه ای درباره مفهوم مسکن و جایگاهش در قوانین و حق مسکن می توان گفت که یکی از مهم ترین وظایف دولت ها اتخاذ سیاست های درست در بخش زمین و مسکن است زیرا دولت ها فارغ از جایگاه ایدئولوژیک و سیاسی ای که برای خود تعریف کرده اند عملکردشان درباره پدیده مسکن بسیار متفاوت و حائز اهمیت است. با بررسی تجربه کشور های سوسیالیستی، درمی یابیم نگاه متمرکز از بالا به پایین در زمینه مسکن و دخالت صددرصد در بحث تامین مسکن، الگوی موفقی نبوده است. در مقابل دیدگاه دیگری معتقد است پدیده مسکن هم مشابه سایر کالاها در اقتصاد باید رقابتی شود و دولت خیلی نباید در بازار مداخله کند و باید اجازه بدهد دست نامرئی اقتصاد عرضه و تقاضا را کنترل کند و قیمت ها را به تعادل برساند. اما ویژگی هایی که خود کالای مسکن در اقتصاد دارد باعث ناکارمدی این دیدگاه شده است و شاهد پدیده شکست بازار هستیم به این معنی که بازار به دلایل مختلف امکان به تعادل رساندن قیمت زمین و مسکن را ندارد و دولت ناچار به مداخله است.

بروز پدیده خانه های خالی و مسکن های بدون استفاده، حاشیه نشینی، اسکان غیر رسمی و بی خانمانی از دلایل و مصادیق شکست بازار است! بنابرین حتی دولت های دارای نگاه کاملا لیبرالیستی و سرمایه داری (بر مبنای عدم دخالت دولت در بازار)، در ارتباط با مسکن این استثنا را قائل هستند و به عنوان نقش حاکمیتی، برای خود وظیفه دخالت در این حوزه را تعریف می کنند. اصولاً دخالت دولتها در حوزه سیاست مسکن در سه عرصه مالکیت، حاکمیت و مدیریت قابل تعریف است. این مداخله در کشور ما مخصوصا بعد از انقلاب عمدتا در حوزه مالکیت متمرکز بوده است یعنی دولت تلاش کرده با استفاده از مالکیتی که دولت بر زمین ها و منابع ملی داشته مساله مسکن را حل کند. بعد از انقلاب بحث واگذاری های گسترده زمین-که به صورت انفرادی وجود داشت-، در دهه60 بحث طرح های آماده سازی زمین، در دهه 70 شهرهای جدید و در دهه80 مسکن مهر به عنوان سیاست محوری دولت، همه نشان دهنده این است که دولت حل مسئله مسکن را صرفا در قالب زمین جستجو کرده و از سایر ابزار های حاکمیتی و مدیریتی برای کنترل بازار مسکن و تدوین سیاست درستی در حوزه زمین و مسکن استفاده نکرده است.

در خصوص مسکن به عنوان یک کالا همانگونه که گفته شد دارای خصوصیاتی قابل توجه و در مقایسه با سایر کالا ها بعضا منحصر به فرد می باشد که بسیاری از مسائل مربوط به عملکرد بازار مسکن و شرایط حاکم بر این بازار از جمله کیفیت شکل گیری قیمتها وعوامل موثر برآن متاثر از همین خصوصیات است. بخشی از این خصوصیت ها، ویژگی های ذاتی خود کالای مسکن یعنی غیر قابل جایگزین بودن، حیاتی بودن این نیاز اولیه، غیرمنقول بودن و نداشتن قابلیت واردات (یعنی ما نمی توانیم از طریق واردات این نیاز را جبران کنیم)، زمان بر بودن تولید، ماهیت دوگانه مصرفی و سرمایه ای داشتن و یکسری متغیرهای دیگر بر میگردد.

 اما یکسری ویژگی های ساختاری موثر دیگر هم وجود دارد که نیازمند توجه است: اول اینکه مسکن آئینه تمام نمای اقتصاد یک کشور است زیرا حداقل نیاز به ارز بری و عدم وابستگی به خارج دارد، تمام مصالح و نهاده های مورد نیاز برای تولید کالایی به نام مسکن که نیاز داریم در داخل امکان فراهم شدنش وجود دارد. پس ناکارآمدی در حوزه  بازار مسکن را نمی توان به تحریم یا عدم ارتباط با سایر کشورها ربط داد و نشان دهنده ناکارآمدی سیاست ها و راهبردهایی است که در این حوزه انتخاب کرده ایم! نکته دیگر اینکه مسکن و ساختمان، ضربه گیر اقتصاد ملی است و دولت ها در جهت تعدیل و کنترل نوسانات اقتصادی در دوره های رکود و رونق سعی میکنند به این بخش متوسل بشوند. به دلیل اینکه بخش مسکن سهمی بیش از 20 درصد در تشکیل سرمایه ثابت داشته و 12 درصد از اشتغال مستقیم کشور  و 35 درصد از بودجه خانوار را به خود اختصاص داده است که بسیار قابل توجه است. نکته بعد خاصیت پیش رانگی است. یعنی ضریب ارتباطات پسین و پیشینی که بخش مسکن با سایر بخش های اقتصادی و صنعتی و خدماتی دارد که مستقیم و غیر مستقیم با 120 رشته فعالیت ارتباط مستقیم و غیرمستقیم دارد. مجموع این شرایط باعث می شود که مسکن شرایط پیچیده ای پیدا کند، امّا با همه این اوصاف سیاستگذاری در بخش مسکن را اغلب به عنوان موضوعی سهل و ممتنع تعریف میکنند و دولت ها از آن به عنوان شعار اصلی و سیاست کلیدی برنامه های خود نام می برند.

صدای مردم: آیا دولت توانسته است به این وظیفه خود عمل کند؟

اولین نکته در این خصوص توجه به یک شاخص بین المللی در خصوص مسکن است و آن به رسمیت شناختن حق مسکن در قوانین اساسی و اسناد بالادستی توسعه در کشورهای مختلف است. در نیم قرن گذشته در منشورها و اسناد مهم سازمانهای بین المللی شاخص حق مسکن به عنوان پیش نیاز تدوین یک سیاست کارآمد در حوزه مسکن از آن نام برده شده است. حدود 41 کشور در جهان حق مسکن را در قوانین اساسی خود در نظر گرفته اند که جمهوری اسلامی ایران یکی از این 41 کشور است. در قانون اساسی کشور ما در سه اصل 3 و 31 و 43 به طور مستقیم بحث حق مسکن اشاره شده است. قانون اساسی داشتن مسکن متناسب با نیاز اقشار مختلف را به عنوان یک حق، وظیفه دولت تعریف کرده است اما مرور تجربه دولت ها بعد از انقلاب، ضعف دولت در ایفای این نقش حاکمیتی خود را نشان می دهد. جدای از اینکه چه دولتی و با چه شعاری و با چه گرایش سیاسی ای از بعد انقلاب روی کار بوده تقریبا همیشه با یک ناکارآمدی در بخش مسکن مواجه بوده ایم. به گونه ای که الآن سهم دولت در تأمین مسکن کمتر از 5 درصد است.(95 درصد بخش خصوصی)

در ارتباط با بحث حاکمیت اولین گام به رسمیت شناختن حق مسکن در قانون اساسی بود که توضیح دادیم. اما راجع به اینکه آیا دولت توانسته به این حق پاسخ بدهد؟ وضعیت چندان رضایت بخش نبوده است! یعنی حاکمیت نتوانسته نقش خودش را به درستی ایفا کند، مثلا عدم استفاده مناسب از ابزار های مالیاتی در کنترل بازار زمین و مسکن یا نبود سیاست های حمایتی برای تامین مسکن اقشار کم درآمد و وضعیت فعلی مدیریت زمین و مسکن  که خود گواه این ضعف است.  

صدای مردم: مشکل از ضعف قانون است؟ یا در اجرای آن؟

باید تفکیکی قائل بشویم بین قوانین ترسیم کننده چشم اندازها و جهت گیری های کلی که یک نگاه راهبردی دارند مثل قانون اساسی که بخش اقتصاد ما را در سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی به رسمیت میشناسد. اما در مقام عمل در قوانین پشتیبان و مکمل پایین دستی که ضامن اجرای قانون اساسی است مشکل داریم. مثلا در بحث برنامه های توسعه فرهنگی سیاسی اجتماعی بعد انقلاب، نتوانسته ایم پیوند درستی با قانون اساسی ای که حق مسکن را به رسمیت شناخته است برقرار کنیم! نکته دیگر اینکه به دلیل جابجایی دولت ها و تغییرات سیاسی کشور، متأسفانه سیاست های کلان در حوزه مسکن دستخوش تغییرات شده است. مثلاً طرح جامع مسکن –که برای اولین بار نگاه یکپارچه به مفهوم مسکن داشت و در اواخر دولت هشتم تهیه شد- با آمدن دولت نهم از حالت جامعیت خود خارج می شود و صرفا بحث مسکن کم درآمدها را مدنظر قرار می دهد و درباره سایر محورهای طرح جامع اقدامی صورت نمیگرد. دوباره دولت یازدهم، مسکن مهر را کنار گذاشته و مفهوم دیگری به نام مسکن اجتماعی مطرح میکند با جزئیات نامشخص. ولی قوانین اصلی به دلیل عدم پیوند بین سیاست های دولت ها و قوانین برنامه های توسعه و طرح های فرادستی –که باید با چهارچوب های کلان سیاست گذاری و قانون اساس کشور ارتباطی پیدا کند- به درستی اجرا نمی شود درحالی که قانون اساسی با پشتوانه اصول سه گانه اش ظرفیت تعریف چهارچوب محکم و مستقلی در حوزه زمین و مسکن دارد.  

صدای مردم: وضعیت مسکن مهر در کل کشور و در شهر جدید «صدرا» را چگونه ارزیابی میکنید؟

شاید بزرگترین و گسترده ترین و دامنه دار ترین پروژه عمرانی بعد از انقلاب مسکن مهر بود به دلیل حجم فعالیت ها و حجم منابعی که برای تامین مالی این پروژه صرف شد. شاه بیت اصلی این سیاست واگذاری حق بهره برداری از زمین و اجاره بلند مدت زمین برای به حداقل رساندن قیمت آن و کاهش قیمت نهایی مسکن بود. این یک سیاست کاملا عمل گرا بود که باید نقاط قوت و ضعف و مزیتها و معایب آن را به طور همزمان مد نظر قرار داد. از نکات مثبت طرح مسکن مهر می توان به توجه به بخش تعاونی اشاره کرد.  بخش تعاونی که در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده بود ولی در چرخه تولید و سیاست مسکن در حاشیه رفته بود را مجدداً در کانون توجه قرار داد. مزیت دیگر اولویت قرار دادن دهک های کم درآمد بود. مزیت سوم کنترل عمومی سطح قیمت ها در حوزه مسکن، تبدیل مسکن از یک کالای سرمایه ای به یک کالای مصرفی، کاهش جذابیت های سوداگرانه در بازار مسکن، کنترل قیمت زمین و مسکن و بازگشت تعادل  به بازارهای کلان اقتصادی، بهبود شاخص دسترسی به مسکن و افزایش امید به خانه دار شدن در خانواده های کم درآمد و مهمترین نکته استفاده از تسهیلات ارزان قیمت دولتی و وام های بانکی با حداقل بروکراسی بود. اما این پروژه به دلایل مختلف مثل عدم مطالعه کافی و شتابزدگی در تصمیم باعث بروز یکسری اشکالات شد که عمده ترین آن عبارتند از:

1. عدم توجه به سیاست ها و طرح های فرادست

2. نگرش تک بعدی و عدم توجه به مفهوم جامع مسکن و ارتباط بین مسکن و محیط مسکونی

3. موضوع دیگری که مسکن مهر به آن توجه نکرد این بود که نمی توان مسکن کم در آمد ها را بدون داشتن برنامه ای برای طبقه متوسط حل کرد و باعث شد خیلی از دهک های میان درآمد برای حل مساله مسکن خود به مسکن مهر گرایش پیدا کنند.

4. مفهوم مسکن یک کالای محلی است و معمولاً مدیریت محلی و شهرداری ها در آن ورود میکنند اما این پروژه یک نگاه ملی و از بالا به پایین به مسکن داشت.

در بحث صدرا به عنوان یک نمونه موردی: صدرا شهر جدیدی بود که اواخر دهه 60 و اوایل دهه 70 مکان یابی شد (در فاصله 15کیلومتری شمال غرب شهر شیراز) با هدف حل بخشی از مشکلات شهر شیراز. با مطرح شدن مسکن مهر شهرهای جدید قرار نبود به عنوان بستر شکل گیری مسکن مهر برنامه ریزی شود اما بعد از به مشکل خوردن دولت در تامین زمین در محدوده های قانونی شهرهای موجود، توجه به شهرهای جدید به دلیل ظرفیتهای زمینی که وجود داشت وارد سیاست دولت شد. 23000 واحد مسکن مهر در قالب پروژه های مختلف مکان یابی شد (هم در قالب خود مالک هم قراردادهای سه جانبه)، بیش از 16000 واحد آن تحویل داده شده و تا پایان سال 94 بیش از 90 درصد تحویل متقاضیان خواهد شد. یکی از مشکلات اصلی آن ها عدم انجام تعهدات توسط دستگاه خدمات رسان شهری مثل آب و فاضلاب و گاز و برق است. اما به نظر میرسدکه با تحویل واحدها کار تمام نیست و عمده فعالیت ها ساماندهی فرهنگی ساکنین پروژه های مسکن مهر جهت به حدقل رسیدن آسیب های فرهنگی تمرکز دهک های کم درآمد در یک منطقه خواهد بود که باید با جدیت دنبال شود. 

صدای مردم: راهکار و پیشنهادی دارید؟

ما اگر اقتصاد شهری را متشکل از سه بازار سرمایه، کار و زمین تعریف کنیم باید بپذیریم که هیچ برنامه مشخصی برای حوزه زمین نداریم. داشتن یک سیاست مشخص در زمینه برنامه ریزی و مدیریت زمین، بستر اصلی حل مساله مسکن است. نکته دوم اینکه ما بیش تر حل مساله مسکن را در قالب عرضه و تولید بیش تر مسکن دنبال کردیم و مدیریت تقاضا و تنظیم و تدوین سیاست های مالیاتی در حوزه زمین و مسکن، همیشه حلقه مفقودی سیاست گذاری در حوزه مسکن بوده و سیاست های مالیاتی میتواند یک راهکار مناسب یا ابزار حاکمیتی (مانند خیلی ازکشورهای موفق در حوزه مسکن) باشد. نکته بعدی اینکه پیوند بین بخش مسکن و سایر سیاست های اجتماعی(تامین اجتماعی، خدمات شهری و ...) خیلی می تواند راهبردی باشد. در نهایت اینکه ما هیچ راهی نداریم جز اینکه نگاه ملی و متمرکز و تصمیم گیری از بالا به پایین را تغییر بدهیم و اقتضائات و شرایط محلی را در نظر بگیریم، یعنی یک بسته های سیاستی و نظارتی خاص برای رده ها و اندازه های مختلف شهری داشته باشیم (کلان شهرها، شهرهای میانه، شهرهای کوچک و ...) و شهرداری ها یا مدیریت های محلی را در فرایند سیاست گذاری و برنامه ریزی مسکن برای افزایش کارامدی ها و اثرگذاری ها، دخیل کنیم.

صدای مردم: از اینکه وقتتان را در اختیار ما گذاشتید متشکریم.